Em decisão monocrática prolatada nos autos de mandado de segurança n.º 830.155-5, impetrado por Orlando Pessuti em face de ato do Governador do Estado do Paraná, o desembargador Xisto Pereira indeferiu o pedido de concessão de liminar para o fim de suspender os efeitos do ato de invalidação do ato concessivo do pagamento de verba de representação ao impetrante, ex-governador do Estado do Paraná.
Insurge-se o impetrante contra o ato do Governador do Estado que nega cumprimento ao disposto no § 5.º do art. 85 da Constituição Estadual, por entender que se trata de uma norma inconstitucional.
Como se sabe, está tramitando no Supremo Tribunal Federal a ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade) n.º 4545, pela qual se postula a declaração de inconstitucionalidade do referido preceito, que diz: "Cessada a investidura no cargo de Governador do Estado, quem o tiver exercido em caráter permanente fará jus, a título de representação, desde que não tenha sofrido suspensão dos direitos políticos, a um subsídio mensal e vitalício, igual ao vencimento do cargo de desembargador do Tribunal de Justiça do Estado".
O relator do mandado, desembargador Xisto Pereira, entende que não há razão para suspender os efeitos do referido ato do Governador do Estado.
Leia abaixo a decisão na íntegra:
MANDADO DE SEGURANÇA N.º 830.155-5 DO FORO CENTRAL DA COMARCA DA REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA.
IMPETRANTE: Orlando Pessuti.
IMPETRADO: Governador do Estado do Paraná.
RELATOR: Des. Xisto Pereira (em substituição ao Des. Marco Antonio de Moraes Leite).
Vistos e examinados...
Trata-se de mandado de segurança impetrado por Orlando Pessuti alegando violação a seu direito líquido e certo – dito "invalidado" pelo atual Chefe do Poder Executivo Estadual – de receber verba de representação mensal e vitalícia por ter exercido, de abril a dezembro de 2010, o cargo de Governador do Estado (CE, art. 85, § 5.º)[1].
Sustenta, em síntese, que:
(a) está em trâmite perante o Supremo Tribunal Federal a ADI n.º 4545/PR, ainda pendente de julgamento, por intermédio da qual se postula a declaração de inconstitucionalidade do mencionado § 5.º do art. 85 da Constituição deste Estado;
(b) é nula a decisão prolatada pelo atual Chefe do Poder Executivo Estadual por não ter sido observado o devido processo legal administrativo, haja vista o exíguo prazo de 5 dias que lhe foi concedido para prévia manifestação, insuficiente (e por isso não razoável) à satisfação, em sua plenitude, do contraditório e da ampla defesa;
(c) também se afigura ilegal referido ato administrativo em razão da limitação, imposta ao poder de autotutela do Administrador Público, porque se encontra pendente de julgamento perante a Excelsa Corte a aludida ação direta de inconstitucionalidade; e
(d) o Governador do Estado, após ter sido notificado a prestar informações, "ao seu arbítrio e exorbitando do Direito, anulou os atos concessivos das vantagens, antecipando a própria decisão de mérito da Suprema Corte ainda não dada a conhecer. Ou seja, a autoridade coatora supostamente pagou verba indevida ao impetrante desde que assumiu e apenas determinou a cessação do pagamento quando não mais poderia fazê-lo por falta de superveniente competência", tanto mais porque o dispositivo legal impugnado, ausente a concessão liminar de tutela de urgência pela Excelsa Corte com o fim de suspender sua eficácia, goza de presunção de constitucionalidade.
Aduzindo, a título de risco na demora, estar sofrendo sacrifício pessoal e moral imponderável, pede a concessão de liminar, "INAUDITA ALTERA PARTE, para o fim de, até o julgamento em definitivo da segurança:
(a) se suspender os efeitos do ato de invalidação do ato concessivo do pagamento de verba de representação ao impetrante, ex-governador do Estado do Paraná, datado de 26 de maio de 2011; e
(b) se entendido necessário, determinar-se a criação de conta judicial para prévio depósito dos valores mensais a que faz jus o impetrante, em valor idêntico àquele que se requer seja determinado depositar em sua conta-corrente pessoal, já usada para o mesmo fim, restaurando-se o status quo ante e, ao mesmo tempo, permitindo a constituição de fundo para ressarcimento do erário estadual, se for o caso"[2].
Relatei.
Decido:
Contra o mesmo ato administrativo aqui impugnado[3] foram impetrados os mandados de segurança n.ºs 770.964-4 (impetrante Roberto Requião de Mello e Silva, sendo Relator o Des. Antonio Loyola Vieira), 792.387-1 (impetrante Jaime Lerner, sendo Relator o Des. Sérgio Arenhart) e 793.432-5 (impetrante Mário Pereira, sendo Relator o Des. Rabello Filho).
Eventual conexão pela possível comunhão entre as causas de pedir ou os objetos (pedidos) dessas ações mandamentais (CPC, art. 103)[4], a ensejar, se for o caso, sejam reunidas para julgamento simultâneo com o fito de evitar decisões conflitantes, é questão que adiante poderá ser analisada, ainda que não deduzida pelas partes (ou seja, de ofício).
Dito isso e em que pesem os bem lançados argumentos contidos na inicial deste writ, subscrita por renomados causídicos, dentre eles o professor Dr. Daniel Ferreira, não se me afigura plausível, nesta fase de cognição sumária, o direito líquido certo afirmado em juízo.
Apesar do prazo de 5 dias concedido ao impetrante na via administrativa para manifestação prévia, antes de ser levado a efeito o ato aqui inquinado de coator, não se antevê, concretamente, tenha ocorrido prejuízo ao contraditório e à ampla defesa, haja vista o teor da peça de fls. 366/381, na qual se vê o desenvolvimento jurídico de várias teses, algumas semelhantes às deduzidas na inicial deste mandado de segurança. Além disso, a questão em debate é unicamente de direito, dispensando a dilação probatória.
Por outro lado, embora vigente o § 5.º do art. 85 da Constituição Estadual e, por isso, se presuma, em tese, constitucional, a nossa Suprema Corte, em caso semelhante, assim já decidiu:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 35, DE 20 DE DEZEMBRO DE 2006, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. ACRÉSCIMO DO ART. 29-A, CAPUT e §§ 1.º, 2.º E 3.º, DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS GERAIS E TRANSITÓRIAS DA CONSTITUIÇÃO SUL-MATO-GROSSENSE. INSTITUIÇÃO DE SUBSÍDIO MENSAL E VITALÍCIO AOS EX-GOVERNADORES DAQUELE ESTADO, DE NATUREZA IDÊNTICA AO PERCEBIDO PELO ATUAL CHEFE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. GARANTIA DE PENSÃO AO CÔNJUGE SUPÉRSTITE, NA METADE DO VALOR PERCEBIDO EM VIDA PELO TITULAR. 1. Segundo a nova redação acrescentada ao Ato das Disposições Constitucionais Gerais e Transitórias da Constituição de Mato Grosso do Sul, introduzida pela Emenda Constitucional n. 35/2006, os ex-Governadores sul-mato-grossenses que exerceram mandato integral, em 'caráter permanente', receberiam subsídio mensal e vitalício, igual ao percebido pelo Governador do Estado. Previsão de que esse benefício seria transferido ao cônjuge supérstite, reduzido à metade do valor devido ao titular. 2. No vigente ordenamento republicano e democrático brasileiro, os cargos políticos de chefia do Poder Executivo não são exercidos nem ocupados 'em caráter permanente', por serem os mandatos temporários e seus ocupantes, transitórios. 3. Conquanto a norma faça menção ao termo 'benefício', não se tem configurado esse instituto de direito administrativo e previdenciário, que requer atual e presente desempenho de cargo público. 4. Afronta ao equilíbrio federativo e aos princípios da igualdade, da impessoalidade, da moralidade pública e da responsabilidade dos gastos públicos (arts. 1.º, 5.º, caput, 25, § 1.º, 37, caput e inc. XIII, 169, § 1.º, inc. I e II, e 195, § 5.º, da Constituição da República). 5. Precedentes. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 29-A e seus parágrafos do Ato das Disposições Constitucionais Gerais e Transitórias da Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul"[5].
Nesse precedente a ilustre Ministra Relatora fez consignar em seu respeitável voto que "Em pelo menos três ações diretas de inconstitucionalidade o Supremo Tribunal Federal foi convocado para se manifestar sobre matéria análoga a que aqui se põe a exame. E, na Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 1.461-Amapá, Relator o Ministro Maurício Corrêa, o Plenário do Supremo Tribunal Federal decidiu, em 26.6.1996, que:
"EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA LIMINAR. EX-GOVERNADOR DE ESTADO. SUBSÍDIO MENSAL E VITALÍCIO A TÍTULO DE REPRESENTAÇÃO. EMENDA À CONSTITUIÇÃO N.º 003, DE 30 DE NOVEMBRO DE 1995, DO ESTADO DO AMAPÁ. 1. Normas estaduais que instituíram subsídio mensal e vitalício a título de representação para Governador de Estado e Prefeito Municipal, após cessada a investidura no respectivo cargo, apenas foram acolhidas pelo Judiciário quando vigente a norma-padrão no âmbito federal. 2. Não é, contudo, o que se verifica no momento, em face de inexistir parâmetro federal correspondente, suscetível de ser reproduzido em Constituição de Estado-Membro. 3. O Constituinte de 88 não alçou esse tema a nível constitucional. 4. Medida liminar deferida".
De se observar, ainda, que na mencionada ADI n.º 4545/PR, ajuizada, repita-se, contra a norma contida no § 5.º do art. 85 da nossa Constituição Estadual, a Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da República já se manifestaram pela sua procedência, encontrando-se os autos, nos moldes do art. 12 da Lei Federal n.º 9.868/1999, no aguardo de julgamento pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal[6].
Aliás, este Tribunal de Justiça, por seu Órgão Especial, no julgamento (do qual participei) do agravo regimental n.º 792.387-1/01 no mandado de segurança n.º 792.387-1, interposto pelo ex-Governador Jaime Lerner, já teve a oportunidade de assim proclamar:
"AGRAVO. MANDADO DE SEGURANÇA. VERBA DE REPRESENTAÇÃO A EX-GOVERNADORES. LIMINAR INDEFERIDA. INVALIDADE
DE ATO ADMINISTRATIVO POR VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE APARÊNCIA DO BOM DIREITO. JUÍZO DE COGNIÇÃO SUMÁRIA. ATOS NORMATIVOS ANÁLOGOS JÁ DECLARADOS INCONSTITUCIONAIS PELO PLENO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADI ESPECÍFICA AGUARDANDO JULGAMENTO. AUSÊNCIA DE PERIGO DE DEMORA. VANTAGEM PECUNIÁRIA SUSCETÍVEL DE PAGAMENTO DESDE O AJUIZAMENTO DA AÇÃO. RECURSO
NÃO PROVIDO"[7].
Diante desse panorama é possível concluir, ainda que em cognição não-exauriente, isto é, em juízo provisório, que não exala aroma de um bom direito a tese de que houve, no caso em exame, limitação ao poder de autotutela da Administração Pública porque, jurisdicionalizada a matéria perante a nossa Suprema Corte, o atual Chefe do Poder Executivo Estadual não mais detinha competência para a prática do ato administrativo impugnado por intermédio deste mandamus.
Nas condições antes analisadas, em verdade, do atual Chefe do Poder Executivo Estadual não era de se esperar outra postura, ainda mais em razão de já ter o Supremo Tribunal Federal se manifestado acerca da possibilidade de a Administração Pública deixar de aplicar lei que se repute inconstitucional, segundo se vê dos seguintes julgados:
(a) "Os Poderes Executivo e Legislativo, por sua chefia – e isso mesmo tem sido questionado com o alargamento da legitimação ativa na ação direta de inconstitucionalidade –, podem tão-só determinar aos seus órgãos subordinados que deixem de aplicar administrativamente as leis ou atos com força de lei que considerem inconstitucionais"[8].
(b) "O Poder Executivo não é obrigado a cumprir leis que considere inconstitucionais"[9].
(c) "É constitucional decreto do Chefe do Poder Executivo determinando aos órgãos a ele subordinados que se abstenham de dar execução a dispositivos vetados por falta de iniciativa do projeto e promulgados após a rejeição do veto. O Poder Executivo pode deixar de cumprir leis inconstitucionais"[10].
O Superior Tribunal de Justiça, também nesse rumo, assim já decidiu:
"LEI INCONSTITUCIONAL. PODER EXECUTIVO. NEGATIVA DE EFICÁCIA. O PODER EXECUTIVO DEVE NEGAR EXECUÇÃO A ATO NORMATIVO QUE LHE PAREÇA INCONSTITUCIONAL"[11].
É do voto condutor desse precedente que "Quando negou execução ao dispositivo de lei que lhe pareceu inconstitucional, o Estado, através dos atos impugnados pelos impetrantes, mostrou-se zeloso com o primado da Constituição".
A transcrição dessa assertiva é importante para demonstrar que do Administrador Público também se exige cuidado e respeito com o texto da Constituição Federal, pois de acordo com a lição de Juarez Freitas "o controle social pode, com certo elastério, ser considerado como espécie do controle de constitucionalidade, ainda que rigorosamente inconfundível com o derradeiro controle jurisdicional, comprometido este com a defesa da Constituição até mesmo contra maiorias episódicas"[12].
Isso significa que o atual Chefe do Poder Executivo Estadual, em razão de que não declarou a inconstitucionalidade apenas determinou cessasse a aplicação de uma lei reputada inconstitucional, não usurpou da competência da nossa Excelsa Corte.
Sua conduta, além do mais, também encontra respaldo em abalizados ensinamentos doutrinários.
Alexandre de Moraes, por exemplo, afirma que "O Poder Executivo, assim como os demais Poderes de Estado, está obrigado a pautar sua conduta pela estrita legalidade, observando, primeiramente, como primado do Estado de Direito Democrático, as normas constitucionais. Dessa forma, não há como exigir-se do Chefe do Poder Executivo o cumprimento de uma lei ou ato normativo que entenda flagrantemente inconstitucional, podendo e devendo, licitamente, negar-se cumprimento, sem prejuízo do exame posterior pelo Judiciário.
(...)
Ressalte-se que as leis e atos normativos são presumidamente constitucionais. Contudo, essa presunção, por ser relativa, poderá ser afastada, tanto pelos órgãos do Poder Judiciário, por meio do controle difuso de constitucionalidade, quanto pelo Poder Executivo, que poderá recusar-se a cumprir determinada norma legal por entendê-la inconstitucional, uma vez que, assim como os demais Poderes do Estado, também está obrigado a pautar sua conduta pela estrita legalidade, observando, primeiramente, como primado do Estado de Direito, as normas constitucionais"[13].
Hely Lopes Meirelles leciona que "as leis e atos inconstitucionais podem deixar de ser cumpridos pelas autoridades responsáveis por sua execução (não por agentes subalternos, nem por particulares) que assim os considerem, devendo, em tal caso, ajuizar a ação ou solicitar o seu ajuizamento. Essa conduta administrativa já está reconhecida e validada pelos nossos tribunais"[14].
E Luiz Roberto Barroso, com sua inegável autoridade, adverte que "A todos os Poderes da República compete a guarda da Constituição. Deve observá-la o Legislativo ao editar o direito positivo. Curva-se a ela o Executivo na prática de atos de administrativos e de governo. Efetiva-a o Judiciário ao aplicar contenciosamente o direito".
O ilustre jurista, citando vários doutrinadores que respaldam seu entendimento, tais como, Miguel Reale, Adroaldo Mesquita, Themístocles Brandão Cavalcanti, Vicente Rao, José Frederico Marques, Miranda Lima, Lúcio Bittencourt, Seabra Fagundes e Ronaldo Poletti, conclui que "o Chefe do Poder Executivo não só pode, como deve, deixar de aplicar a referida disposição legal, pois cabe-lhe reverenciar, antes de tudo, a Constituição Federal. Esta decisão é auto-executória e independe de prévio pronunciamento do Judiciário"[15].
Pelo exposto, indefiro a liminar pleiteada.
Notifique-se a autoridade impetrada, na forma do art. 7.º, inciso I, da Lei Federal n.º 12.016/2009, para que preste, no prazo de 10 dias, as informações que entender necessárias.
Dê-se ciência ao Procurador-Geral do Estado do Paraná para os fins do art. 7.º, inciso II, da mesma lei.
Colha-se, ao depois, o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça.
Intimem-se.
Curitiba, 26.09.2011.
Des. Xisto Pereira.
Relator.
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[1]"Art. 85 (...) § 5.º. Cessada a investidura no cargo de Governador do Estado, quem o tiver exercido em caráter permanente fará jus, a título de representação, desde que não tenha sofrido suspensão dos direitos políticos, a um subsídio mensal e vitalício, igual ao vencimento do cargo de desembargador do Tribunal de Justiça do Estado".
[2]Inicial de fls. 02/40.
[3]De fls. 434/435.
[4]"Art. 103. Reputam-se conexas duas ou mais ações, quando lhes for comum o objeto ou a causa de pedir".
[5]Pleno, ADI n.º 3853/MS, Rel.ª Min.ª Cármen Lúcia, DJe-131 de 26.10.2007.
[6]"Art. 12. Havendo pedido de medida cautelar, o relator, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, poderá, após a prestação das informações, no prazo de dez dias, e a manifestação do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de cinco dias, submeter o processo diretamente ao Tribunal, que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação".
[7]AgravReg. n.º 792.387-1/01, Rel. Des. Vicente Del Prete Misurelli em substituição ao Des. Sérgio Arenhart, j. em 15.07.2011.
[8]Pleno, ADI n.º 221/DF, Rel. Min. Moreira Alves, j. em 29.03.1990, destacou-se.
[9]RMS n.º 13.950/SP, Rel. Min. Amaral Santos, j. em 10.10.1968.
[10]Pleno, Representação n.º 980/SP, Rel. Min. Moreira Alves, j. em 21.11.1979, destacou-se.
[11]1.ª Turma, REsp. n.º 23.121/GO, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU de 08.11.1993, destacou-se.
[12]FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais. 3.ª ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 103.
[13]MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 16.ª ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 601, destacou-se.
[14]MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28.ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 689.
[15]BARROSO, Luiz Roberto. O Direito Constitucional e a efetividade de suas normas; limites e possibilidades da Constituição Brasileira. 3.ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1996. p. 386, destacou-se.
Fonte: TJ/PR
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